風景名勝區(qū)等資源遺產(chǎn)保護地的管理經(jīng)營，不僅僅是一種科學，同時也是一種藝術(shù)、政治，更是多方利益的博弈。風景名勝區(qū)的規(guī)劃建設、經(jīng)營管理，涉及到諸多利益主體的合作和沖突。許多問題并不能單純從技術(shù)方面解決，更依賴于諸多利益主體間的協(xié)調(diào)和合作。

　　相關(guān)利益主體分析是解決多方利益和目標平衡的一種決策分析方法。該思想起源于1759年亞當·史密斯的《道德情感論》。但直到1963年，斯坦福研究所才在其內(nèi)部備忘錄中首次使用了利益主體這個術(shù)語。這一概念在20世紀六、七十年代進一步分化為企業(yè)規(guī)劃、系統(tǒng)理論、企業(yè)社會責任和組織理論等四大理論分支。到了20世紀八十年代，則融合為管理戰(zhàn)略理論。1996年，時任英國工黨領(lǐng)袖的布萊爾倡導從股份資本主義到利益主體資本主義的轉(zhuǎn)換，推動了相關(guān)利益主體理論研究和應用的新高潮。

　　任何一個團體只要他與組織活動有合法的權(quán)益關(guān)系，他就應該是相關(guān)利益主體。因此，相關(guān)利益主體可以認為是任何國家、區(qū)域到地方甚至是家庭內(nèi)部的群體或個人（無論是有組織的還是無組織的），對某一問題有共同的利益，影響一個決策或受決策影響。例如，在自然風景區(qū)中，經(jīng)營管理者需要考慮眾多的相關(guān)利益主體。

　　風景名勝區(qū)經(jīng)營管理應當引入相關(guān)利益主體分析

　　相關(guān)利益主體分析最初運用于企業(yè)組織和管理戰(zhàn)略當中。但近年來，廣泛運用于自然資源管理和保護及規(guī)劃、經(jīng)營當中。在我國，將相關(guān)利益主體理論運用于風景名勝區(qū)經(jīng)營管理，具有迫切的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。與過去狹窄的利益主體范圍不同，越來越復雜的社會、經(jīng)濟和自然系統(tǒng)使得今天的風景區(qū)經(jīng)營管理必須將許多直接的或是間接的利益主體納入考慮范圍。風景區(qū)引入相關(guān)利益主體理論主要基于以下原因：

　　1．風景區(qū)范圍往往超越行政邊界，具有多個利益主體

　　風景區(qū)內(nèi)的自然或生態(tài)系統(tǒng)，通常是資源保護和管理中的中心問題，但往往跨越社會、經(jīng)濟、文化和行政單元，他們都有不同的議事日程和不同的利益。

　　2．風景資源可以有多種利用方式和多種利用者

　　風景區(qū)內(nèi)的自然資源有多種用途，但他們并非都是和諧的，有些不同用途之間存在沖突。如風景區(qū)內(nèi)的森林資源，可以作為生產(chǎn)性資源或作為游憩性的環(huán)境資源，但他們之間的利用存在沖突。

　　3．市場失靈和市場外部性

　　自然遺產(chǎn)地（風景名勝資源）的特殊內(nèi)涵，決定了它的公共資源和公共物品性質(zhì)。環(huán)境質(zhì)量退化的根本原因之一就是公共財產(chǎn)權(quán)的不確定性。風景區(qū)導致環(huán)境問題的市場失靈主要有：負面的外部效應；財產(chǎn)權(quán)的不確定和進入風景區(qū)的無限制性。市場外部性和市場失靈的集中表現(xiàn)為公地悲劇問題。風景區(qū)目前存在的“屋滿為患”和“城市化、人工化和商業(yè)化”等現(xiàn)象從本質(zhì)上來說就是公地悲劇的惡果。

　　4．可減少性和時間交易

　　風景區(qū)內(nèi)的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的某些要素是不可再生的，是自然的饋贈，是可耗竭的、可被污染的。對這些資源的處理就必須協(xié)調(diào)資源利用的形式、強度和時間安排。

　　5．貧困問題

　　除了城郊型的風景名勝區(qū)外，許多風景名勝區(qū)都位于經(jīng)濟欠發(fā)達的山區(qū)。在那里，土地、水、草場和森林都是當?shù)鼐用裰\生的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果完全依賴于這些資源，他們則往往更加貧困。相關(guān)利益主體分析可以充分考慮到這些在政治上不被重視、在經(jīng)濟上缺乏活力的弱勢利益主體。

　　6．中國轉(zhuǎn)型期的各種社會矛盾在風景區(qū)內(nèi)的集中反映

　　中國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段，計劃經(jīng)濟的各種烙印還深深刻在風景區(qū)內(nèi)，如各個單位建在風景區(qū)的休療養(yǎng)院、培訓中心、接待站等。而市場經(jīng)濟浪潮又在沖擊風景區(qū)的資源保護，如以各種名義設立的變相的開發(fā)區(qū)、度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)等。風景區(qū)內(nèi)涉及的相關(guān)利益主體幾乎涵蓋了所有部門。

　　風景名勝區(qū)的利益相關(guān)者

　　風景區(qū)的利益相關(guān)者是指任何能對風景區(qū)發(fā)展目標的實現(xiàn)產(chǎn)生影響，或受風景區(qū)發(fā)展所影響的個人和群體，包括旅游者、旅游企業(yè)、風景區(qū)經(jīng)營者、社區(qū)居民、風景區(qū)管理者、媒體等等。在風景區(qū)資源的保護與利用中，存在著具有不同價值觀目標和立場的個人和組織，這些利益主體對于資源有著互相競爭利益關(guān)系，沖突是難以避免的。在復雜的社會關(guān)系背景下，各方利益主體達成一致是非常困難的。

　　風景區(qū)的利益相關(guān)者呈現(xiàn)出多利益主體化和多層次化，相互利益關(guān)系極為復雜。各相關(guān)利益者對風景區(qū)的利益要求不同，滿足各自利益的方式與途徑也不盡相同。在眾多利益相關(guān)者中，與風景區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展較為密切的利益相關(guān)者是指國家、地方政府、旅游資源主管部門、風景區(qū)管理機構(gòu)、投資者、經(jīng)營者、當?shù)鼐用竦取Ｔ陲L景區(qū)管理經(jīng)營中，多元化的相關(guān)利益主體、多樣化的利益訴求、多方式的利益實現(xiàn)途徑，構(gòu)成了一個錯綜復雜的利益網(wǎng)絡。在這個利益交織的網(wǎng)絡中，不同的利益主體，對風景區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生的影響和作用也有所不同。

　　風景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元治理模式的構(gòu)建

　　風景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元治理模式強調(diào)，風景名勝區(qū)不僅重視投資者、經(jīng)營者的權(quán)威，還應關(guān)注管理者、生產(chǎn)者等利益相關(guān)者實際參與風景區(qū)治理；物質(zhì)資本和人力資本一起行使風景區(qū)控制權(quán)，就風景區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營活動做出決策；利益相關(guān)者應該分享風景區(qū)剩余權(quán)和控制權(quán)，他們包括股東、經(jīng)營者、職工、當?shù)鼐用瘛⒙糜握摺⒌胤秸L景區(qū)管委會等。

　　多元治理模式的核心，就是通過風景區(qū)內(nèi)的制度安排，來確保每個產(chǎn)權(quán)主體和利益相關(guān)主體具有平等參與風景區(qū)利益分配的機會，同時又依靠互相監(jiān)督的機制來彼此制衡，通過適當?shù)耐镀睓C制和利益約束機制來穩(wěn)定利益相關(guān)者之間的合作，保障風景區(qū)的良性發(fā)展。風景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元治理主要是通過內(nèi)部治理和外部治理兩個板塊來實現(xiàn)。有學者給出了風景名勝區(qū)利益相關(guān)者多元共同治理的基本結(jié)構(gòu)。

　　在風景名勝區(qū)的眾多利益相關(guān)者中，特別是企業(yè)型經(jīng)營管理的風景區(qū)的眾多利益相關(guān)者中，風景區(qū)投資者、地方政府是強勢利益相關(guān)者。在經(jīng)營管理過程中，他們更多地將關(guān)注點放在對企業(yè)經(jīng)濟利潤的追求，地方政府稅收的增加。對于風景名勝資源的保護，旅游者和社區(qū)居民的利益往往容易被忽視。

　　要實現(xiàn)風景名勝區(qū)的多元治理，首先須要加強旅游者與社區(qū)居民的參與，他們在風景區(qū)的利益相關(guān)者中出于弱勢地位，常常缺乏參與景區(qū)管理決策的渠道。通過多元治理的制衡機制，可以加強弱勢利益群體的參與性，協(xié)調(diào)各方的利益，體現(xiàn)各利益相關(guān)者的共同利益，實現(xiàn)風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　1．建立風景名勝區(qū)開發(fā)與保護的法律體系

　　改革開放30多年來，我國旅游立法初步形成了旅游法律體系，但是在風景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)等方面，目前還沒有正式立法。雖然有《風景名勝區(qū)管理條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規(guī)，但是這些規(guī)定缺乏實施細則，對一些新做法缺乏裁決的依據(jù)，對實際執(zhí)行中的一些破壞資源、侵蝕資源、使用權(quán)不明確的現(xiàn)象難以做出有效認定和判罰。

　　尤其是在民營企業(yè)開發(fā)旅游景區(qū)的過程中，由于沒有相應的具體法律法規(guī)對旅游資源開發(fā)行為進行規(guī)范，具體操作上對旅游資源的權(quán)力歸屬沒有清晰的界定。要明晰風景區(qū)產(chǎn)權(quán)，并使其規(guī)劃化運作，就要建立健全相關(guān)法律體系，將景區(qū)開發(fā)行為予以規(guī)劃和引導，對破壞景區(qū)資源的行為給予相應的懲罰。

　　目前各地地方立法能力有限，立法經(jīng)驗不足，尤其是在新問題上往往爭議較大而使立法難以推動。而且地方政策一旦發(fā)生錯誤，其損失難以估量。此外，對于重要風景名勝資源還應針對性地進行詳細的國家立法。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，地方政府沒有特許經(jīng)營的行政許可權(quán)，只有國務院的行政規(guī)章和地方法律才能設立行政許可，因此國務院有必要盡快啟動全國風景名勝區(qū)事業(yè)特許經(jīng)營的辦法或原則意見，以加快推進管理體制改革。

　　2．風景名勝區(qū)須制定規(guī)范的價格聽證會制度

　　近年來，國家級風景名勝區(qū)的門票價格呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢，門票支出占到了旅游者全部支出的很大一部分。門票在調(diào)節(jié)游客人數(shù)，保護景區(qū)環(huán)境和資源方面固然有一定的作用，但另一方面，風景區(qū)作為國家資源，具有公共性和公益性。公民有權(quán)利在風景區(qū)內(nèi)旅游觀光、愉悅精神、陶冶情操，而高昂的門票支出卻阻擋了這種權(quán)利的實現(xiàn)。

　　為了協(xié)調(diào)旅游者這一部分利益相關(guān)者的權(quán)益，國家級風景名勝區(qū)應遵循嚴格的價格審批制度，門票價格必須經(jīng)當?shù)卣畽C構(gòu)慎重審定，并經(jīng)過地方各界代表組成的聽證會，認真聽取意見和建議，在此基礎(chǔ)上予以上報批準。門票同時還要體現(xiàn)公益性，對風景求附近居民、學生給予價格優(yōu)惠，對軍人、老年人及殘障人士給予免票。

　　3．社區(qū)參與

　　景區(qū)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)社區(qū)居民與風景區(qū)經(jīng)營者之間的利益關(guān)系，否則容易導致居民與經(jīng)營者乃至居民與游客之間的利益沖突。協(xié)調(diào)居民關(guān)系的最有效方法，是實現(xiàn)風景區(qū)的社區(qū)參與。有學者認為，社區(qū)參與可以體現(xiàn)在三個方面：參與旅游發(fā)展決策；參與旅游發(fā)展帶來的利益的分配；參與有關(guān)旅游知識的教育培訓。提供社區(qū)參與機會，首先就是要讓當?shù)鼐用駞⑴c規(guī)劃，使他們了解旅游發(fā)展規(guī)劃和風景區(qū)規(guī)劃的進行情況，征求他們的意見。其次，從經(jīng)營和管理的角度出發(fā)，要盡量由社區(qū)居民擔任旅游接待服務和經(jīng)營管理工作。最后要從利益分配方式上著手，采用公積金、公益金、股金分紅等多種分配方式，體現(xiàn)“風險共擔、利益共享、多投入多得”的原則，保護社區(qū)居民合法利益，維護其參與經(jīng)營和保護資源的積極性，實現(xiàn)社區(qū)參與的深層次轉(zhuǎn)變。

　　4．引入治理咨詢委員會

　　這一點對于非企業(yè)型經(jīng)營的風景名勝區(qū)尤為重要。非企業(yè)型風景名勝區(qū)可以考慮引入一個治理咨詢委員會。該委員會成員可以由相關(guān)領(lǐng)域的外部專家、學者或大學教授等組成，幫助風景區(qū)系統(tǒng)地診斷和用戰(zhàn)略的眼光預防性地處理景區(qū)將面臨的一系列經(jīng)營管理與規(guī)劃建設問題。治理咨詢委員會在協(xié)助解決問題時，應采用全局眼光，尋求可持續(xù)發(fā)展路徑，實現(xiàn)風景名勝區(qū)資源的市場價值。委員會還可代表風景區(qū)，聽取來自游客和居民等各方的意見和建議，綜合考慮風景區(qū)各項決策所帶來的社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益。

　　5．建立志愿者服務體制

　　仿效和學習境外國家公園志愿者制度，吸收有專業(yè)技能和服務熱情的大中學生、研究生、專家教授，以及其他志愿參與資源保護的群體和個人，利用公眾假期、寒暑假、志愿者志愿工作時間，參與風景區(qū)的服務工作。服務內(nèi)容可包括清掃垃圾、專家咨詢協(xié)助、接待疏導游客、環(huán)境保護宣傳等。通過志愿者的服務可以在一定程度上節(jié)省景區(qū)運作經(jīng)費，減少人力投入，并且有助于加強公眾的環(huán)保意識，動員全民參與和關(guān)注風景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
　　總之，要加強利益相關(guān)者共同參與風景名勝區(qū)經(jīng)營管理，使風景區(qū)內(nèi)部和外部都形成一種監(jiān)督制衡機制，一種推動各利益相關(guān)者為風景區(qū)長遠利益努力的鼓勵機制。這不但能夠有效保護利益相關(guān)者的權(quán)益，而且對于實現(xiàn)風景區(qū)管理的長期目標、強化風景區(qū)社會責任是行之有效的途徑。

　　參考資料：

　　《風景名勝區(qū)規(guī)劃中的相關(guān)利益主體分析以武陵源風景名勝區(qū)為例》，李迪華

　　《國家級風景名勝區(qū)經(jīng)營管理體制研究》，陳婷

作者：北京大地風景旅游景觀規(guī)劃院研究院