我國《旅游法》的立法工作最早開始于1982年，并于1988年將旅游法列入七屆全國人大常委會立法規劃。但由于早期旅游業發展水平低，有關部門對旅游立法所涉及重點問題認識的不一致等諸多原因，旅游立法的工作一直被擱置。直到 2013年4月25 日十二屆全國人大常委會第二次會議才通過了《中國人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》，自2013年10月1日開始施行。

在我國旅游法從醞釀到頒布實施的31年進程中，我國旅游業的發展主要經歷了外交手段、創匯導向、發展國內經濟、促進市場消費和提升國民生活品質等不同階段，經歷了從“事業”到“產業”再到“事業+產業”的過程，在國民經濟發展中的地位一再得到提升。為了規范旅游經營行為，營造健康的市場環境，更好的促進旅游業的健康持續發展，我國旅游業發展的法律體系也一直處在不斷完善的進程中，目前我國已經出臺并執行的旅游法規、規章超過40項。

初級階段：多種單項法規和地方法規相繼出臺

我國旅游法初步建立階段是20世紀80年代中期至90年代中期，這一階段是旅游法的快速發展階段。1981年5月,全國旅游工作會議在北京召開,在之后的幾年發展當中，旅游業逐漸進入傳統的經濟運行軌道當中，旅游經濟發展的同時也帶動了我國旅游立法工作的進程。

1985年，國務院發布并實施的《旅行社管理條例暫行條例》，這是我國旅游業方面的第一個單項法規及行政法規，標志著我國旅游立法工作取得突破。同年6月國務院發布了《風景名勝區管理暫行條例》，該條例是我國旅游景區開發、規劃、管理方面的重要法規，該法規明確了風景名勝區的設立條件、規劃內容、劃分級別和規劃要求。1987年12月1日由國家旅游局發布《導游人員管理暫行規定》，該規定對我國導游從業人員的管理意義重大，并長期得到執行和貫徹，我國導游人員管理體系不斷完善，目前已經有了一整套的管理辦法和相關制度。

與此同時,為了全面徹底的執行國家發展旅游業的政策方針,各地政府部門和旅游管理部門均開始進一步完善法制建設,以規范當地旅游業的發展。據國家旅游局不完全統計顯示,自1985年至1990年間,各地區政府及當地管理部門制定和發布了各類地方政府旅游章及規范性文件共計140余件。

發展階段：旅游行政法律體系不斷調整和初步完善

從20世紀90年代到21世紀初期是我國旅游發展的快速增長期，在這一階段發生了一系列影響旅游立法的大事：首先，從國家戰略層面確立了旅游業作為我國國民新經濟增長點的地位；其次，2001年我國正式加入世界貿易組織（WTO）,這一歷史事件極大的改變了我國參與國際貿易的規則，包括餐飲、旅行社及旅游經營者等在內的各項旅游服務在國民待遇限制和市場準入機制方面都有了顯著不同的規則要求。在這一階段,中國旅游法制建設重點圍繞在保護和促進旅游業的振興發展, 各個領域內的相關旅游法制建設發生了新的突破。

1996年，國務院發布《旅行社管理條例》，隨后又相繼出臺《旅行社管理條例實施細則》、《旅行社質量保證金暫行規定》等法規。1999年國務院頒布實施了我國第二部行政法規《導游人員管理條例》，為貫徹這個條例，國家旅游局于 2001年出臺了《導游人員管理實施辦法》，同年還發布實施了關于修改《旅行社管理條例》的決定。隨后，國務院根據我國已進入世貿組織的情況，又公布了《國務院關于修改〈旅行社管理條例〉的決定，使這一條例與國際接軌。隨著我國旅游市場的逐步擴大開放，為滿足公民出境旅游的需求，國務院 2003年 5 月頒布了《中國公民出國旅游管理辦法》，這是旅游業的第三部行政法規，該法標志著我國對公民出境旅游從行政管理向法制管理的轉變。

完善階段：旅游基本法出臺及相關細則不斷深化

2000 年以后我國政府對旅游業發展更加重視，旅游業在我國國民經濟發展中的地位一再得到強化。2001年國務院召開全國旅游發展工作會議，同時下發了《國務院關于進一步加強旅游業發展的通知》（國發[2001]9 號文件），從國家層面促進了旅游業的發展。2006年，我國制定了旅游業發展的“十一五”規劃綱要，明確了將旅游業培育成國民經濟主要產業的發展目標，《中國旅游業"十二五"發展規劃綱要》則指出要加強旅游產業與第一、第二產業的融合發展，把旅游業培養成為國民經濟發展的戰略性支柱產業，并同時朝向產業化、市場化、現代化和國際化方向發展。這一階段我國全面進入旅游質量和效益并重的發展時期，而與此同時在大眾旅游時代和旅游經濟利益煩人雙重驅動下，我國旅游產業發展中的多重問題也日益尖銳，旅游基本法亟待出臺。

2009年溫家寶總理簽署了國務院審議通過的《旅行社條例》，并于同年5月1 日實施，同時實施細則亦開始施行。2009年12月，全國人大財政經濟委員會組織國家旅游局等多個部門和專家成立了起草組，起草我國旅游法，其先后形成了三個階段性草案文本和數十個修改稿，并多次征求有關部門和省（區、市）的意見。 2012年3月14日，全國人大財政經濟委員會第64次全體會議審議并通過了旅游法的草案。2012年8月《中華人民共和國旅游法（草案）》初審，2012年12月《中華人民共和國旅游法（草案）》進行了二審，2013 年《中華人民共和國旅游法（草案）》通過了三審，2013 年 4 月 25 日《中華人民共和國旅游法》正式出臺，于同年10月1日起實施?！堵糜畏ā返某晒Τ雠_是旅游業長期努力的結果，它是我國旅游業發展中的里程碑事件，彌補了我國一直以來的法律空缺，迎合了我國旅游業發展的現實需要，對我國旅游行政治理體系的完善具有重要作用。

改革開放以來我國旅游業雖然起步晚但是發展速度迅猛，旅游法律制度建設經歷了從無到有、加強建設、逐步完善到橫向強化發展的過程，以及從中央到地方的縱向發展過程，旅游法規體系初步完善。但我國旅游專項法律體系不夠健全的事實不容置疑，相對于其他行業，旅游專項法律建設速度緩慢，相關行業的發展一直不夠規范。一些綜合性、依托性、復雜性強的旅游現象單純依靠現行的位階較低的單項法規無法得到解決，旅游實踐當中無法可依的情況還大量存在。因此，還需綜合多部門的力量，共同促進我國旅游立法工作的有序開展，不斷完善旅游法規體系，助推我國旅游產業快速穩定的發展。

作者：張棟平

來源：大地風景旅游研究院